日本の対ブラジル経済協力

― ODA借款概要と問題点

桜 井 敏 浩



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日本の対伯長期低利借款 

 わが国の政府による経済協力―政府開発援助(ODA)による資金協力のうち、大きな部分をODA借款(贈与と違い、長期低利とはいえ元利の返済・支払をともなうので有償資金協力、あるいは円建てなので円借款ともいう。)が占める。

 ブラジルへは、1962年に日伯合弁のナショナル・プロジェクトであるウジミナス製鉄の増設への融資をODAの形で貸し付けたものに端を発するが、本格的に行われるようになったのはガイゼル大統領の訪日と田中角栄首相の訪伯があった1980年代初頭からである。1981年に2港建設や港湾整備のための浚渫船導入など港湾公社(Portobras)に対する3件の供与がなされた。1983年には国際協力事業団(JICA)による技術協力、日伯農業開発協力(JADECO)を通じた官民資金協力の一環として、セラード計画の潅漑設備融資資金が伯中銀に貸し付けられた。その後ブラジルの対外債務不履行で一時中断していたが、1989年に至って再開され、東北伯等の貧困地域での潅漑や農村電化計画、サントス港という代表的な経済基盤整備案件の4件が取り上げられた。

 そして1992年にリオデジャネイロで開催された国連環境開発会議を契機に、下水整備の都市衛生改善計画、同じく都市ゴミ処理場建設事業(サンパウロ市向け。但し未使用のままキャンセル)と、一連の環境問題への対応を図った協力がなされた。1996年には、バイア州のトードス・オス・サントスやパラナ州の衛生環境改善、風力発電、それにサンタカタリーナ州イタジャイ川流域洪水制御の4事業が、さらに1998年には、ブラジル政府から要請があった新規5案件に対するODA借款の供与意図が通報されている。サンルイス衛生改善、東北伯水資源開発、4州での都市衛生設備整備、カーチンガ環境保全、およびリオデジャネイロ市西部での環境改善事業である。

協力分野と地理的分布

 これまで供与が約束されたプロジェクト借款の内訳は、港湾2件4プロジェクト、潅漑・水資源開発・洪水制御6件、地方発電・電化2件、そして都市環境改善7件の計19案件である。1990年代以降の対伯ODA借款は主に環境案件と一部社会基盤整備に限られるようになるが、これは我が国のODA借款供与先としては、5段階に分けるとブラジルは最も上の中進国となることから、原則環境案件に限定されるようになったためであり、借款条件も環境案件の場合の標準金利2.5%もしくは特別環境特利の1.8%が適用され、期間は7年の据え置きを含む25年、機材・役務の調達先は制限のほとんどない一般アンタイドが基本になった。うち1960年代のウジミナス向け1件が日本輸出入銀行により行われたほかは、海外経済協力基金(OECF)からのインフラストラクチャーおよび環境対策プロジェクトへの長期貸付である。なお両機関は昨年10月に統合され、国際協力銀行(JBIC)となった。

 これを受益地域別にみると、北からパラ州(日伯合弁のナショナル・プロジェクトであるアルミ精錬事業アルブラス・アルノルテ事業用のビラド・コンデ港)、マラニョン州(サンルイス衛生改善)、セアラ州(風力発電)、ペルナンブコ州・アラゴアス州およびバイア州(サンフランシスコ川流域を中心にした東北伯潅漑、セラード潅漑、トードス・オス・サントス衛生、カーチンガ環境保全、東北伯水資源開発)、南北マトグロッソ州(セラード潅漑、都市衛生施設)、ゴイアス州(農村電化、セラード潅漑)、連邦区(セラード潅漑)、ミナスジェライス州(セラード潅漑、ジャイバ潅漑)、エスピリットサント州(ビットリア港の一部であるプライア・モーレ港)、リオデジャネイロ州(グァナバラ湾流域下水処理、ジャカレパグァ流域環境改善)、サンパウロ州(サントス港整備、チエテ川流域環境改善、都市ゴミ処理場建設)、パラナ州(パラナ州環境改善)、サンタカタリーナ州(イタジャイ川洪水制御)およびリオデジャネイロ港やサントス港等全国の港湾で使用する浚渫船購入と、かなり広範に分布している。〔ブラジルに対するODA借款の経緯と概要は、『日本ブラジル交流史』日本ブラジル中央協会刊 95年10月の拙論参照〕

日本の協力の効果

 これまでブラジルに対して政府間で約束されたODA借款プロジェクトは、その時代のブラジル経済・社会のニーズに応えた案件が取り上げられ、それなりの効果をあげている。例えば、1992年に開かれるのを契機に約束されたリオデジャネイロのあるグアナバラ湾の水質悪化の主因である生活排水処理のため、米州開発銀行(IDB)等との協調融資で行った「グアナバラ湾流域下水処理施設整備計画」借款は、特に汚染が深刻な湾西部を対象に下水処理場、ポンプ場、下水管路網を建設するものである。西部地区はファベーラも多く、下水施設の整備はこういった貧困階層の生活環境の改善にもつながり、湾全体の浄化が実現すれば漁業の復活も期待できる。サンパウロの市内も流れるチエテ川のすさまじい水質汚濁と頻発する洪水は、衛生上のみならず経済活動にも深刻な問題になっていることから、チエテ川とその支流カブス・デ・シマ川の築堤・浚渫・掘削等の改修、およびチエテ上流にダムを2カ所設け水量調整を行うことにより、洪水防御と水資源開発、水質改善を行うものである。

 「セラード潅漑」は、596件のサブ・ローンによって、高インフレ下で長期性資金が不足がちであった潅漑融資の確保に一定の成果をあげた。これによって乾期にはほとんど雨の降らないセラード地域におよそ3万ヘクタールの潅漑設備付き農地を実現させ、小麦、トウモロコシ、フェジョン豆、大豆などの生産拡大に多大の貢献をなした。「東北伯潅漑」の実施されているカーチンガと呼ばれる半乾燥地帯は、水さえあれば地味はもともと良好であり、しかも水量豊富な地下水盤もあるので、潅漑設備をうまく作れば豊かな畑作地帯に変え得る土地である。そこで本借款の事業実施者サンフランシスコ川渓谷開発公社(CODEVASF)が推進している潅漑事業の一部にこの日本の資金が使われ、現在ではオレンジや熱帯果物の栽培を行い、欧米へ季節の逆転を利用して輸出するまでになっている。

良好とはいえない実施状況

しかしながら、これまで約束された借款の少なからざる案件は、当初の目的どおりに活用されたとはいい難い。初の本格的な大型借款であった港湾プロジェクトは、その一部しか使われなかったし、1989年の一連の借款の実施も大きな遅延が生じた。また1987年のサルネイ政権のモラトリアム宣言は、債務返済を前提とするODA借款の継続供与を不可能にし、その後は公的債務繰り延べとその事後処理であるリスケジュール協定の事務処理の遅れが、たびたび新規協力実現の障害になった。

既定の借款の順調な消化が、次の新規協力実現の最大の論拠のひとつになるにもかかわらず、実行の遅れが交渉関係者の努力を無にしている面が多い。例えばサンパウロ関係の環境2案件のうち、「チエテ川環境改善」の場合は、州の機関が外国政府資金を借り入れる際に要求される連邦政府の債務保証が、連邦政府への債務不履行がある財政状態の悪い州には保証を出さないという大統領暫定措置令があったため、特に当時前2代の州知事施政以来財政が破綻状態に近いサンパウロ州については、借款成立の入り口で暗礁に乗り上げた。「サントス港整備計画」は工事実施にあたっての具体的な計画の詰めが遅れていたが、これも当初事業実施者になっていた港湾公社がコーロル政権時代に廃止され、州埠頭公社(CODESP)に引き継がれたことによる手続きの遅延の影響もあった。「都市ゴミ処理場建設」は、州と市の間でゴミ処理委託料金について折り合いがつかないことなどから、結局伯側が取り下げるという不首尾に終わった。

問題の所在

これまでのODA借款実施状況から、反省点と考えられる事項について私見を述べたい。ブラジル側については、以下の諸点が指摘出来るが、もちろんこれらの中には従前に較べかなり改善がみられてきた面もあり、現在もすべてが改まっていないということではない。

@省庁間や連邦と州市間、外交窓口の外務省と事業実施者、債務保証担当の大蔵省
   と事業実施者など、行政機構間の連携の不足、ならびに官僚機構の非効率。

A例えば政府保証発行承認手続きなどの場合、議会審議が煩雑で時間がかかる。

B特に州・市のトップや政策立案者の交替があった場合など、政策の一貫性が欠けがち。

C対外信用維持を軽視し、真摯な債務履行姿勢が足りない。

Dプロジェクト選定に際しての、事前の調整と問題抽出が不十分。

 日本側としても、ブラジルの行政や立法府の行動様式、連邦と州市間の権限と責任の境界の実態についての知識や、プロジェクト選定に際しての対象案件に関わる立地条件や事業実施体制の仕組み、社会・政治的背景の認識等諸条件・環境に関する情報分析が不十分であったことは否めず、もう少しそれらに対する認識を持っていたならば、ぎくしゃくする度合いは少なくなったと思われる。近年は以前よりは、関連のブラジル事情調査の実施や事前審査ミッション派遣などが行われるようになってきているが、ブラジル専門家の活用など一層の改善が望まれる。

 また互いの考え方、仕組み、官僚機構のビヘイビアーなどの違いに関しての理解不足が、いわゆる“ボタンの掛け違い”をしばしば起こしてきたことも否定出来ない。例えば日本側は、ブラジル側に担当責任者の交替はもとより、政権交代があっても一旦決めたことをきちんと履行することが当然と考え、時間の経過とともに生じた環境変化に対しては、弾力性に欠けるきらいがある。他方ブラジル側は、計画はその時々の政権や政策担当者の考えで変更があるのは許されるとする風潮が強く、また計画は大まかな基本を決めておいて、後は実行段階で調整すればよしとする考えが根底にはあることなどがあげられる。

ブラジルの変化にともなう留意点

ブラジルは、1990年台に入って大きく変化してきた。それまで外国からの投資や輸入を抑制し、国内企業保護と公営企業主導の産業政策を採る閉鎖経済であったのが、コーロル政権以降開放経済体制への移行が行われ、自由競争経済に様変わりし、公営企業の民営化を含め市場経済化が徹底してきた。世界経済のグローバル化の一環として、外資が経済の様々な分野に入ってきて、その役割が飛躍的に大きくなってきた。1994年から実施された経済安定策レアル・プランによってインフレは収束してきているが、長年続いてブラジル経済にビルトインされたインフレの主因が財政赤字であることが認識されてきたことは、もはや経済の様々な分野に介入する大きな政府や効率の悪い公営企業・銀行の存続を許さなくなり、市場経済化と地方分権化を模索するしかないことを示唆している。ここわずか数年の間に顕著になったブラジル経済の大きな変化から、ODAの実施においても関係することを付言してみよう。

民営化にともなう課題

当初国営製鉄所から始まった民営化は、その後鉄道、電話、電力などの公共的なサービス分野にも及んできた。また港湾や一部幹線道路は、その運営についてコンセッションを民間企業に与えることも始まっている。つまりこれまで連邦や州政府、公社が建設を実施し運営してきた公共サービスの事業実施者が、民間私企業に委ねられる事例が相次ぐようになってきた。

 その公共サービスをどこまで民間に委ねてよいか?という是非とは別に、ODAの「日本政府・政府機関によって、開発途上諸国の経済開発や福祉向上のために、緩和された条件で供与される資金協力」という定義からみれば、借款償還の政府保証発行等も含めて、受け取り国側での公的な位置づけの観点から供与対象にすることは難しくなってきた(すでに中国へのODA借款が投入されている北京国際空港が、完成後その設備資産が株式化され、外国人を含む投資家に売却されるという事象が起きて、問題になっている)。

 民営化万能がごとき風潮は、すべて公共サービスの実現を民営企業に委ねて、建設資金をすべて市場で調達出来るか?という懸念に応えていない。しかし受益者が広く点在していて利益が小さなアマゾンや西部での公益事業や、地域格差縮小の見地からは必要だが、利用者はそう多く見込めず、収益性が低い公共事業については、必ずしも民営化には馴染まず、また設備の所有権は政府・地方自治体が保有し、運営権のみを民営化するなどして、長期低利のODA借款システムを活用して整備することが望まれる。

 また徹底した民営化による市場原理への移行は、その後の公共政策や産業政策とのかね合いが問題になる。チリやアルゼンチンが早くから民営化を推進し、その後気がついた時に政府の手には、寡占化した民営公共サービスの料金規制などの政策手段がなかったという例が散見される。ブラジルは遅れて民営化を実施しただけに、その欠陥を回避しようとしている節がみられ、民営化入札条件に限定された基本的事項の変更に対する政府の拒否権を残したり(ゴールデン・シェアー株の保有など)、事業所管省のほかにAgencyなる管理庁を設置して、その後の料金改定の規制権限を保持しようとする試みがなされている。

行財政改革の遅れ

 連邦政府や多くの州政府の財政支出の大半は、人件費と年金支払い、長く続く高金利政策により増大する一方の内債の元利払いに費やされている。法律で人件費関係支出は歳入の60%までとされているが、これが守れている州の方がはるかに少ない。日本のODA借款は、ブラジルのような中進国の場合、融資比率は60%と低く、所要資金のかなりの部分を受け取り側に負担させることになる。ブラジルは連邦制であり、州の権限がきわめて強く、連邦政府は外交と債務保証以外の役割はほとんど持たないから、借入人である州政府がそれら資金を供給出来るか、州財政の検証が不可欠である。これまで州財政の不如意から頓挫したり、大幅に実行が遅れたプロジェクトは少なくない。現状では財政が危機的な状況にあって、関係費用の歳出余力のない州の事業を採り上げることは、日本側にとっても借款実行上のリスクがあるといわざるを得ないのが実情である。

対伯経済協力拡充の必要性

 連邦・州市財政が常に逼迫しているということは、経済・社会基盤整備はもとより、保健や教育、社会保障等の基礎的な住民サービス、農業等の産業振興策のための財源が乏しいことを意味している。しかもレアル・プランの需要抑制策による経済の低成長と、急速な開放経済化による産業間の競争激化は、企業倒産や合理化による失業の増大を招いた。コーロル政権以降の農業への補助の大幅縮小 ― 特に非大規模農業者の育成の手段が減ったことは、農業者に大きな打撃を与えた。他方一握りの大規模土地所有者に対するに、多数の土地を持たない低所得者層の存在は、土地無し民の不法土地占拠運動を盛んにし、社会問題化している。

 農村の人口吸収力低下は、所得の乏しい層の都市への流入を増大させ、各地でファベーラと呼ばれる貧困者居住地域が拡大している。これが劣悪な居住環境地域を拡げ、治安の悪化等社会を引き起こしているところから、経済的弱者救済策が急務になっている。具体的にはファベーラを含む都市の上下水道整備や、教育・職業訓練、保健医療の拡充、貧困者層に自立を促すマイクロ・クレジット・システムの普及などの生活改善のための援助が求められている。

 このような都市問題の存在は、ブラジルの地域間格差縮小の問題とともに、ブラジルが未だ国内的には貧困国、低所得国の側面を抱える国であることを示している。現状では日本政府のブラジルへのODA上の扱いは、一人当たりGNPで見て中進国と認定し、ODA借款は原則環境案件だけを対象としているが、実情は未ださらに広範な経済協力を必要とすることを認識する必要があろう。

 

(さくらい としひろ 日本アマゾンアルミニウム鰹務)

『実業のブラジル』 2000年3月号掲載
実業のブラジル社 (SEPIP - Seleções
Econômicas, Publicações, Informações
e Pesquisas Ltda., São Paulo) 発行

 

 

ブラジルへのODA借款一覧

〔金額:百万円,金利:%/年〕

  案 件 名

借 入 人
事業実施者

承諾額
約束額

政府間契約

状 況
実行率

借款条件

年利

期間
(内据え置き)

プライア・モーレ港建設

港湾公社

11,985

81/11

貸付完了

5.75

17年 (5年)

港湾公社他

81/12

86%

ビラ・ド・コンデ港建設

リオ・ドセ社

2,975

81/11

貸付完了

5.75

17年 (5年)

リオ・ドセ社等

81/12

2%

浚渫船購入

港湾公社

7,040

81/11

貸付完了

5.75

17年 (5年)

港湾公社

81/12

91%

セラード潅漑

中央銀行

12,021

83/ 3

貸付完了

5.25

25年 (7年)

農務省

85/ 3

97%

東北伯潅漑

連邦共和国

7,596

89/11

貸付完了

4.0

25年 (7年)

CODEVASF

91/ 9

100%

ジャイバ潅漑

ミナスジェライス州

14,740

89/11

実行中

4.0

25年 (7年)

同州農村基金他

91/ 9

IDB協融

ゴイアス州農村電化

州電力公社

12,832

89/11

貸付完了

4.0

25年 (7年)

   〃

91/ 9

97%

サントス港湾整備

州埠頭公社
   〃

28,889

89/11
91/ 9

民営化に
より今後の方針を政府間協議中

4.0

25年 (7年)

グアナバラ湾環境改善

リオデジャネイロ州

31,475

93/ 9

実行中

5.0

25年 (7年)

州上下水道公社

94/ 3

IDB協融
実行中

チエテ川流域環境改善

州水・エネルギー公団

49,427

93/ 3

5.0

25年 (7年)

    〃

95/ 7

サンパウロ都市ゴミ処理

COMGAS

(18143)

93/ 3

事業取り
止め

5.0

25年 (7年)

    〃

トードス・オス・サントス衛生改善

バイア州政府

7,895

96/ 8

実行中

4.0

25年 (7年)

州水資源衛生住宅局

97/ 5

IDB協融

セアラ州風力発電建設

セアラ州政府

6,020

96/ 8

実行中

4.0

25年 (7年)

州電力公社

97/ 8

パラナ州環境改善

パラナ州政府

23,686

96/ 8

実行中

4.0

25年 (7年)

州上下水道公社

98/ 1

イタジャイ川流域洪水制御

サンタカタリーナ州政府

17,596

96/ 8

契約国会
承認待ち

4.0

25年 (7年)

州運輸公共事業局

カーチンガ環境改善

東北伯開発銀行

 6,886

98/11事
通報済

1.8

25年 (7年)

  〃

都市衛生施設整備

連邦政府

11,320

1.8

25年 (7年)

MMA/SWR

東北伯水資源開発

連邦政府

3,595

2.5

25年 (7年)

SEPURB

1.8

サンルイス衛生改善

連邦政府

6,123

1.8

25年 (7年)

SEPURB

ジャカレパグア流域環境改善

リオデジャネイロ市

18,326

99/ 9事前通報済

2.5

25年 (7年)

  〃

1.8

  計

280,427

「政府間」は、日伯政府間外交取り極め締結年月
「契約」はOECF/JBIC と伯借入人間の借款契約締結年月
金利の2.5%と1.8%併記は、コンサルタント部分には1.8%が適用されることを示す。




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